Ante la posibilidad de que la Guardia Nacional sea formalmente incorporada a la Secretaría de Defensa Nacional (SEDENA), en lugar de ser una institución de “carácter civil” concebida por las y los legisladores, es un buen momento para evaluar su evolución al día de hoy. En esta entrada de Descifrando, repasaremos los principales detalles que han surgido sobre el personal que integra la Guardia, su capacitación, las actividades que realiza, y qué es lo que representa para la seguridad pública en México.
Si se logra incorporar la Guardia Nacional como un brazo armado de la SEDENA, para la mayoría de sus miembros no será necesario cambiar de institución: ya que serán dados de alta como policías militares en la SEDENA. Éstas policías militares son personal veterano que proviene del ejército, o de la población civil incorporados a la Guardia Nacional.
En el caso de que la Guardia cumpla con sus metas de reclutamiento para 2021, solo el 43% de sus activos serán nuevos miembros, mientras que 37% serán veteranos del ejército y la marina, y 19% de la Policía Federal. Dado que la mayor parte del alistamiento de la Guardia Nacional se nutre de las fuerzas armadas, a finales de 2021 el 81% de la Guardia será militar. Solo 22 mil miembros de sus filas laboraban en la Policía Federal (cifra actualizada al 16 de agosto 2021), y hasta el día de hoy sigue sin plantearse un aumento considerable de civiles al interior de la Guardia; al contrario, el complemento civil en la Guardia Nacional se reducirá con el tiempo.
Dada la importancia del cuerpo de Policía Militar en la Guardia Nacional, vale la pena preguntar ¿qué es una Policía Militar?
¿Qué es la Policía Militar y Naval?
A pesar del nombre de la corporación, la Policía Militar y Naval no es una especie de policía de corte militar que existe dentro de la esfera de la seguridad pública. De acuerdo a la Ley del Ejército y la Fuerza Aérea, la policía militar tiene a su cargo asegurar la conservación del orden dentro de las instalaciones y terrenos militares, además de garantizar el cumplimiento de la disciplina y el código de justicia militar por parte del personal militar.
Por lo tanto, la Ley de la Guardia Nacional contradice la Ley del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos en el sentido de que despliega a la policía militar fuera del entorno militar que le corresponde por ley y preparación.
Es decir, si en 2018 existía un total de 36 mil policías militares para un ejército de 214 mil soldados, esto implicó que uno de cada seis soldados ejerció funciones de corte policial en el ejército (para la población civil, 1 de cada 410 personas es policía). Desde el sexenio anterior al de López Obrador, el ejército y la marina habían salido de su estructura orgánica para realizar tareas de seguridad pública a largo plazo.
Entre 2006 y 2012, alrededor de 6 mil policías militares cumplieron su función. A partir de 2013 esto cambió, así como también se modificó la cantidad de soldados asignados para el cumplimiento de las mismas. Entre 2012 y 2015, el tamaño de la Policía Militar creció un 130 por ciento. Y fue a partir de 2015 que se desplegó formalmente la Policía Militar y Naval en estados como Durango, Coahuila, Michoacán, Nuevo León, Puebla, Sinaloa, Tamaulipas y Veracruz, a través de convenios de colaboración firmados a partir de 2017.1
Aunque a partir de 2017, la SEDENA insiste en que el estado de fuerza de la policía federal debe ser información clasificada, en febrero de 2018 el General Cienfuegos hizo público que el ejército ahora contaba con más de 26 mil integrantes.
Durante el periodo de crecimiento de la Policía Militar, el ejército buscó formalizar su participación en acciones de seguridad pública y con ello afianzar su liderazgo, por lo que en diciembre de 2017 consiguió la aprobación de la Ley de Seguridad Interior. Aún cuando el proyecto de la Guardia Nacional, presentado por el nuevo presidente López Obrador, fue señalado por violar el carácter civil de la seguridad pública, asegurado por la Constitución, fue utilizado como pretexto legal no sólo para desplegar soldados asignados a la policía militar, sino para reclutar más personal en las filas de las Fuerzas Armadas.
¿Cuál es la diferencia entre la Policía Militar y la Guardia Nacional?
A diferencia de la Guardia Nacional de hoy, antes de 2018 no se pretendía que la Policía Militar formara parte de las instituciones de seguridad pública. El Secretario de la Defensa Nacional, Salvador Cienfuegos, argumentó en una columna pública titulada “No confundir seguridad interior con seguridad pública”, que la Ley de Seguridad Interior “no se trata de conceder atribuciones de policía a las Fuerzas Armadas”. Además, en 2017 la SEDENA comunicó a Milenio lo siguiente: “No existe una capacitación especializada en materia de seguridad pública, debido a que las funciones de la Policía Militar y del Ejército mexicano se enfocan en dar cumplimiento a las cinco misiones estipuladas para las Fuerzas Armadas”.
No obstante, aunque ya había cambiado el esquema de capacitación de la Policía Militar para incluir temas de derechos humanos, uso de la fuerza y respeto a la ley, para 2019 el ejército hizo público sus esfuerzos de preparación en la seguridad pública, por ejemplo en un video publicado por Milenio.
La investigadora y periodista Concepción Peralta Silverio ha escrito sobre la creación del curso de formación inicial aplicada al personal veterano y nuevos reclutas de las fuerzas armadas que se incorporan a la Guardia Nacional. Peralta Silverio critica que la mayoría (89%) de los instructores son militares y no especialistas civiles, aunque en el currículo se contemplan temas de seguridad pública, derechos humanos y género.
Es importante mencionar que, hasta la fecha, la mayoría de los integrantes de la Guardia fueron desplegados sin terminar el curso básico de formación inicial.
En abril de 2020, con una fuerza operativa de 70 mil 793 guardias (todos desplegados), solo 25 mil 93 habían completado el curso de formación inicial. Y a finales del año, con una fuerza operativa de 98 mil 282 (83 mil 540 desplegadas), sólo 41 mil habían completado el curso. Durante 2020 y 2021, la capacitación de la Guardia Nacional se encuentra parcialmente interrumpida por COVID-19.2
Si bien el curso de formación inicial no es la única capacitación que se recibe en la Guardia Nacional, su diseño implica que las prácticas empleadas y el conocimiento desarrollado por las fuerzas militares durante la guerra contra el narcotráfico ahora forman la base del modelo de seguridad que se busca extender por todo el país, lo que ayuda a entender las posibles diferencias con la Policía Militar y la Guardia Nacional de hoy.
En el caso de las y los nuevos reclutas de la Guardia Nacional, 278 horas (26%) de la formación inicial son para capacitarse primero como policías militares, ya que se trata de cursos que no son aplicados a veteranos de la policía militar o que tratan directamente del tema “Generalidades de la Policía Militar”. Estos incluyen 35 horas de legislación militar y 10 del código de justicia militar, a pesar de que la Guardia Nacional se dedica a prevenir delitos del fuero civil y sus miembros no están sujetos al Código de Justicia Militar.
Los veteranos y reclutas reciben la misma capacitación en derecho, seguridad pública, proximidad social, prevención de la violencia, inteligencia policial y prevención de feminicidio (siete cursos de apenas 20 horas dedicadas para cada tema), indicando que son temas nuevos en la Policía Militar. Para los seis cursos que abordan temas del sistema de justicia penal, el papel de primer respondiente y atención a víctimas, se asume que los veteranos no requieren el mismo nivel de capacitación.
Sin embargo, tanto los veteranos como los reclutas, reciben 64 horas de capacitación para el uso de armas, equipos y tácticas para el control de multitudes, reflejando con ello la incorporación formal de personal militar ante manifestaciones de personas civiles o el tránsito de personas migrantes.
Cabe mencionar que los veteranos del ejército reciben menor capacitación en el uso de armas letales, pero también menos capacitación en derechos humanos, uso legítimo de la fuerza, perspectiva de género, mediación policial y manejo de conflictos.
Para nuevos reclutas, el tiempo dedicado a estudiar derechos humanos, uso legítimo de la fuerza y prácticas para evitar el uso de la fuerza es menor comparado al tiempo dedicado al uso de armas y equipos letales y menos letales.
Falta de salvaguardas
El diseño y operación del esquema de capacitación de la Guardia Nacional por parte de las Fuerzas Armadas, confirma que el proyecto no trata de establecer una fuerza de carácter civil, como establece la ley, sino formalizar y aumentar la militarización de la seguridad pública.
Adaptar personal militar para la función policial, pero bajo el mando militar, es un experimento inédito tanto en la región latinoamericana como en el mundo, por lo que se deben establecer mecanismos de monitoreo para evaluar si la nueva fuerza es capaz de crear mejores condiciones de seguridad, aplicación de justicia y respeto a los derechos humanos y las garantías fundamentales.
En 2020, la Guardia Nacional recibió 350 quejas por violaciones a los derechos humanos, solo un poco menos que las 359 recibidas por la SEDENA. En la primera mitad de 2021, la Guardia ha generado 241, contra 222 de la SEDENA; dado que la primera mantiene un despliegue de 90 mil personas, comparado con 82 mil de la segunda, su personal genera quejas con casi la misma frecuencia que las fuerzas armadas a pesar de su capacitación.
Estudios recientes han señalado la falta de aplicación de controles razonables, desde la inexistencia de datos básicos sobre los cursos de capacitación en temas de género y medidas de eficacia documentada por las organizaciones Data Cívica, Equis Justicia para las Mujeres e Intersecta, hasta el "deficiente" diseño de la Unidad de Asuntos Internos documentado por el Centro de Derechos Humanos Miguel Austín Pro Juárez, el cual, entre otros ejemplos, no identifica ni un caso de abuso de la fuerza por sus elementos a pesar de recibir 33 denuncias en la materia.
¿Qué le pasó a la Policía Federal?
En mayo de 2020 se formalizó la transferencia de los recursos humanos, materiales y financieros de la Policía Federal a la Guardia Nacional. Según la Auditoría Superior de la Federación, de los 36 mil 643 policías federales, sólo el 70.5% (25 mil 836) fueron transferidos a la Guardia Nacional.
Dentro de la Guardia Nacional, la mayoría de los policías federales se encuentran en las direcciones especializadas: 10 mil 593 dedicados a seguridad en carreteras e instalaciones, casi 2 mil en inteligencia, 1 mil 121 en investigación, y 1 mil 400 en las direcciones científicas y antidrogas.
Al primer semestre de 2020, no había policías militares o navales (veteranos o reclutas) en las direcciones especializadas; la gran mayoría de la Guardia Nacional se trataba de personal desplegado en operaciones, que incluía el 100% de Policías Militares y Navales. Solo los brazos más militarizados de la Policía Federal -las Fuerzas Federales y la Gendarmería- entraron directamente al personal operativo, mediante la dirección de servicios especiales.
Dado que la totalidad del reclutamiento para la Guardia Nacional ocurre dentro de las fuerzas armadas, no es claro cómo procede el seguimiento y fortalecimiento de las actividades desarrolladas por la Policía Federal.
¿Qué relación tiene la Guardia Nacional con la seguridad pública?
A pesar de sus 43 atribuciones incluidas las tareas de la Policía Federal, es difícil distinguir el papel preciso de la Guardia Nacional en la seguridad pública de México. Desde un inicio se planteó que la Guardia se desplegaría de forma sistemática en todo el país, según el índice delictivo en cada región, sobre todo en materia de homicidios.
Desde el diseño de la Guardia Nacional, hasta que se puso en operación con misiones específicas según las prioridades nacionales (ej. El combate al robo de hidrocarburos, disuasión de la migración, atención a la COVID-19), todo se volvió más complicado.
Por ejemplo, el Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica identifica que varias de las leyes que regulan las policías estatales y municipales comparten la misma redacción que la Ley de la Guardia Nacional, observando que: "las funciones son iguales para todas las policías y no queda claro cuál es el “ámbito de sus competencias”, lo que implica, sobre todo, un esfuerzo importante de coordinación que en muchas ocasiones genera duplicidad y enfrentamiento entre los diferentes cuerpos policiales". Al final del documento, el papel de la Guardia Nacional queda indefinido en los tres niveles de gobierno.
Por su Ley, la Guardia Nacional tiene las facultades de coadyuvar con las instituciones civiles de seguridad pública, y contribuir de forma directa durante un plazo específico bajo los términos de un convenio de colaboración con una entidad federativa o municipal.
Al cierre de 2020, la Guardia sólo había registrado un convenio de colaboración con el municipio de Salamanca, Guanajuato, para la contribución de 99 de sus miembros en labores de patrullaje y proximidad social, en donde el municipio aporta un promedio de 20 mil pesos mensuales para cubrir el sueldo de cada Guardia.
En lo que respecta al mecanismo que define la manera en la Guardia coadyuva a las policías estatales y municipales, se informó que "las 32 Coordinaciones Estatales de la Guardia Nacional sesionan diariamente, se coordinan y colaboran con los tres órdenes de gobierno", de tal modo que se genera "una apropiación social de la seguridad".3
Si bien no existe la información para distinguir la función de la Guardia Nacional de la función de las policías, tampoco es posible distinguir la función de la Guardia Nacional de la función desarrollada por las fuerzas armadas desde 2006.
Desde el inicio, las fuerzas armadas han influido en las actividades de la Guardia Nacional a través de su participación en el gabinete de seguridad nacional y las mesas de seguridad a nivel estatal y regional, además de que todos sus mandos son de extracción castrense. Desde octubre de 2020 la SEDENA ha ejercido el mando operativo de la Guardia Nacional, de tal manera que la Guardia se encuentra subordinada a la SEDENA, cuando por ley debe ser al revés. En los informes mensuales de seguridad, se presentan las actividades de la Guardia Nacional, SEDENA y SEMAR como si fueran perfectamente intercambiables.4
Las actividades básicas reportadas por la Guardia y el ejército son iguales: patrullas preventivas, presencia en puntos de revisión e instalaciones estratégicas, realizar detenciones en el caso que se detecte un delito en flagrancia, y hacer uso de la fuerza letal.
En 2020, la Guardia Nacional recorrió 179 millones de kilómetros en patrullas (comparado con las 35 millones del ejército), realizó 9 mil 578 detenciones (el 99% en flagrancia, y comparado con 6 mil 652 del ejército), y participó en 170 enfrentamientos armados (comparado con 260 del ejército).
Estas acciones pertenecen al modelo reactivo de seguridad pública, el cual siempre ha predominado en México, y no al modelo preventivo, que fue la intención detrás la desaparecida Policía Federal. El esfuerzo de reclutamiento y capacitación se enfoca en acumular Policías Militares y Navales que puedan contribuir al despliegue operativo de la Guardia reportado en los informes mensuales de seguridad de la conferencia matutina, mientras que se describe como “administrativos”, el personal especializado de la Policía Federal, ahora integrado en las direcciones especializadas de la Guardia Nacional.
¿Por dónde va la Guardia?
A causa del proyecto de la Guardia Nacional, para finales de 2021 se sumarán 50 mil militares a los 270 mil que ya laboraban en las fuerzas armadas. En teoría, estarán mejor capacitados para cumplir la función de seguridad pública, pero en la práctica no existen o no funcionan los mecanismos internos o externos para evaluar si funciona o no.
Sobre todo, la Guardia Nacional no presenta una innovación fundamental o duradera para la seguridad pública en México. Primero, porque se profundiza el involucramiento de las fuerzas armadas dentro del modelo militarizado de la seguridad pública desarrollado desde hace 25 años. Segundo, porque contribuye a la indefinición de la función policial, en vez de consolidar los ámbitos de competencia. Finalmente, la Guardia Nacional no es una solución duradera. Y mientras tanto, se continúan acumulando las impugnaciones y amparos en contra de la militarización de la seguridad pública y la Guardia Nacional en particular.
Según el análisis de Intersecta, la demora de la Suprema Corte en resolverlas no puede ser producto de la casualidad . De acuerdo a otros analistas, la integración de la Guardia Nacional a la SEDENA podría tener el impacto de invalidar las impugnaciones en su contra. El proyecto de la Guardia Nacional es la culminación de un esfuerzo por parte de la SEDENA que trasciende sexenios, los fallos de la Suprema Corte y las intenciones de los legisladores. Al final de cuentas, la fuerza imparable de la militarización colisiona con el objeto mandato del artículo 21 de la Constitución, que establece que la seguridad pública es de carácter civil.
