En septiembre de 2022 se publicó una reforma a la Ley de la Guardia Nacional (GN) que transfirió la mayoría de sus recursos humanos y materiales a la Secretaría de Defensa Nacional (Sedena). Por lo tanto, resulta cada vez más urgente preguntar qué es la GN. Al indagar para tratar de responder, encontramos dudas en aspectos tan básicos como la cantidad de personal adscrito a la nueva institución.
La Guardia fue creada como “una institución de seguridad pública, de carácter civil, disciplinada y profesional”. Sin embargo, no existieron parámetros para distinguirla precisamente como una institución civil, respecto a las instituciones militares partícipes en su creación. A nivel nacional, hacen falta los marcos legales para distinguir los distintos cuerpos de seguridad civil, sus ámbitos de competencia y formas de articulación, y al mismo tiempo existen dos tendencias: la policialización de las Fuerzas Armadas derivada de su participación en tareas de seguridad pública, y la militarización de las instituciones policiales civiles.
En esta décimo primera entrada de Descifrando actualizamos este ejercicio que hicimos anteriormente para de nueva cuenta analizar las características de la GN, el avance en su implementación y su papel en la seguridad pública en México.
Orígenes y creación
La GN fue creada como un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSPC), en donde luego se incorporaron los miembros aún activos de la Policía Federal (PF). Pero en la práctica el ejercicio de la gran mayoría de los recursos humanos, económicos y materiales requeridos para su creación y operación fue entregado a la Sedena y a la Secretaría de la Marina (Semar).
En este sentido, la GN todavía no existe como un órgano de Estado integrado. Por ejemplo, la institución se declara incompetente para informar sobre detalles tan elementales como la capacitación de su personal, y en muchos casos proporciona información incompleta o formatos no homologados.1
En este análisis de la Auditoría Superior de la Federación, la Guardia Nacional “desconoce la totalidad de los recursos ejercidos y el tipo de adquisiciones de bienes y servicios efectuadas por la Semar y la Sedena para cubrir sus necesidades, toda vez que no se efectúan trabajos de manera conjunta con dichas dependencias”.
La línea de tiempo de los hechos que resultaron en la creación de la GN, publicada por este Programa de Seguridad Ciudadana y otros materiales diversos previos ofrecen la siguiente interpretación consistente basada en evidencia: ella es el vehículo mediante el cual las Fuerzas Armadas han asegurado su participación permanente en tareas de seguridad pública en México.
Personal, organización, capacitación y cultura
Atendiendo a sus orígenes, es necesario entender la GN desde el punto de vista de la militarización. Debemos recordar que la militarización de las instituciones civiles se entiende como la incorporación de aspectos militares en términos de equipamiento, cultura, organización y operación, bajo el esquema de análisis propuesto por Peter Kraska,2 mismo que aplicamos para entender qué es la GN.
A finales de 2022 la Guardia Nacional contaba con una fuerza operativa de 128 mil 233 personas, comparado con 98 mil 740 a finales de 2020. Desde su creación, una gran proporción de su personal en realidad son soldados y marinos que prestan servicios en la Guardia de manera temporal, mientras que los demás son: a) nuevos reclutas adscritos a las Fuerzas Armadas, b) personal de la anterior PF y c) personal adscrito a la administración y otras funciones en la institución.
Entonces, nos preguntamos: ¿Cuál es la verdadera composición de la GN en 2023? Indagando entre varias fuentes es posible proporcionar un universo estimado.
Nuevos reclutas: El gobierno indica que en tres años se han incorporado 61 mil 703 miembros, una cantidad que casi corresponde con las plazas asignadas para la Guardia en el presupuesto para 2022. Mirando el presupuesto, aproximadamente 70% de reclutas en 2022 eran policías militares adscritos a la Sedena y 30% policías navales adscritos a la Semar; desde septiembre de 2022 una reforma a la Ley de la Guardia Nacional, requirió la transferencia de la totalidad de estos reclutas a la Sedena.
Personal civil: Por vía de transparencia la Guardia indica que, a finales de 2022, unas 17 mil 419 personas permanecieron de entre las filas de la anterior PF, menos de los 22 mil 869 que inicialmente pasaron a la Guardia.3 En otra solicitud, la Guardia reportó haber reclutado menos de mil personas propias de la institución: reclutamiento directo.4
3. Solicitud de acceso a la información con folio: 332259823000002.
4.Solicitud de acceso a la información con folio: 332259822000459
Personal de la Sedena y la Semar asignado a la Guardia: Para completar un total de 128 mil 233 en la Guardia Nacional a finales de 2022, se requieren 48 mil 149 personas prestadas de esas instituciones militares. Considerando que la Guardia contaba con un personal de 110 mil efectivos a finales de 2021, y reclutó apenas 10 mil durante 2022 mientras perdía una cantidad considerable de la anterior PF, la mayoría del crecimiento en su estado de fuerza reportada en 2022 en realidad proviene del personal prestado por las Fuerzas Armadas.5
Con los datos que hemos podido recuperar y confrontar desde diversas fuentes, podemos estimar que la composición de la GN es la siguiente:
Según la Ley de la Guardia Nacional, el personal adscrito a la Policía Militar y Naval estarán “funcionalmente separados” de las fuerzas armadas y sujetos al fuero civil en materia de la justicia, a pesar de que laboran bajo mandos del Ejército y la Marina todavía sujetos a la jurisdicción militar y bajo el mando operativo del ejército. Apenas 25 mil miembros de la Guardia Nacional contaban con el Certificado Único Policial a finales de 2021, un requisito legal para incorporarse en la institución.
Capacitación
Antes de incorporarse a la GN, el primer paso para nuevos miembros es darse de alta como Policías Militares. En este sentido, los reclutas de la Guardia siguen el mismo proceso de tres fases que un soldado en el ejército: 1. Adiestramiento en combate, 2. Adiestramiento por función orgánica o específica y 3. Adiestramiento de unidad.
La primera fase consiste en el Curso de Adiestramiento de Combate Individual Regional (CACIR), y la segunda en el Curso de Formación de Policía Militar, ambas son impartidas por la Sedena.6
Las primeras dos fases impartidas por esta abarcan la mitad del tiempo de capacitación de nuevos miembros de la GN. La etapa final es el Curso de Formación Inicial para la GN, impartido por ella misma, si bien la currícula y la mayoría de los instructores es de procedencia militar.
A finales de 2021, 57 mil 490 reclutas habían completado el Curso de Formación Inicial, y 19 mil el Curso de Formación Inicial para veteranos de las Fuerzas Armadas que prestan servicios en la Guardia. Esto rebasa la cantidad de nuevos reclutas reportados e indica que hay una cantidad importante de soldados o marinos que prestan servicios en la Guardia sin haber completado el curso para veteranos.7
El Curso de Formación Inicial tiene una duración de 500 horas para nuevos miembros y veteranos en modo presencial y además los veteranos disponen de un curso en modalidad mixta con la mayoría de las actividades en línea.
En las unidades impartidas en el Curso de Formación Inicial (que sigue después del adiestramiento de combate y de Policía Militar), se dedican 240 horas en capacidades básicas policiales -acondicionamiento físico, doctrina, ética, conceptos de seguridad pública, prácticas de detenciones, radiocomunicaciones y uso de vehículos. Otras 130 horas se dedican a su desempeño en el sistema de justicia, desde la redacción de informes policiales, acciones de primer respondiente, el sistema penal y presentación de evidencias.
Para uso de la fuerza hay 90 horas, divididas entre: armamento y prácticas de tiro (30), restablecimiento del orden público (30), uso legítimo de la fuerza (20), y el uso del bastón PR-24 para el control de personas. Apenas 50 horas están dedicadas a temas de derechos humanos, género y acciones de proximidad ciudadana.
Además de la capacitación básica, existen 104 cursos de actualización y 112 de especialización, lo que nos muestra la amplia diversidad de funciones asignadas a la GN: desde el curso de proximidad turística hasta el curso comando de operaciones especiales. Durante el 2021, 13 mil 281 efectivos completaron un curso de especialización y 10 mil 153 de actualización.
En suma, el 86% de la Guardia Nacional es de procedencia militar, siendo veteranos de las Fuerzas Armadas o habiendo cumplido dos fases de capacitación en combate y de Policía Militar en la Sedena. En el curso de capacitación básica se busca impartir los contenidos mínimos para una fuerza de reacción capaz de redactar informes, resguardar evidencias y personas y cumplir las funciones correspondientes en el sistema de justicia penal. En el nivel básico, no existen materias relacionadas con metodologías de inteligencia e investigación del delito para nuevos reclutas.
Organización
La cultura y formación militar en la GN también se extiende hacia su liderazgo:todos los mandos en la Guardia son de origen militar y la formación de sargentos en la Guardia hasta la fecha ha sido limitada a personal veterano del ejército. Los rangos y condiciones laborales están homologados entre la GN y las Fuerzas Armadas y, aunque todo el personal de la Policía Militar y Naval que participa en la GN son sujetos al fuero civil, la Unidad de Asuntos Internos encargada de recibir e investigar las quejas relacionadas con su personal también es dirigida por personal militar. A finales de 2021, la Unidad de Asuntos Internos había concluido 4 mil 858 investigaciones en contra de su personal; entre las conductas violatorias de la ley y los Derechos Humanos se incluyen delitos graves como abuso y acoso sexual, agresión física, delincuencia organizada, extorsión, homicidio, secuestro, tortura, uso de la fuerza potencialmente legal, violencia de género y violación.
Desde la más reciente reforma a la Ley de la GN, la operación de la misma fue transferida a la Sedena. Su forma de organización obedece a una estructura de unidades que responden a la GN, demostrando en una dimensión menor la herencia civil de la PF y por otro lado, la predominancia militar en la Guardia. La gran mayoría del personal pertenece a las coordinaciones territoriales, obedeciendo la estructura de organización del ejército. Con un personal de apenas 7 mil 871 en octubre de 2022, la Unidad de Órganos Especializados por Competencia concentra las Direcciones de Inteligencia, Investigación, Carreteras e Instalaciones, Científica, Antidrogas, Transportes Aéreos y Seguridad Procesal. Por separado, existe la Jefatura General de Coordinación Policial, la Unidad de Asuntos Jurídicos y Transparencia, Asuntos Internos y la Coordinación de Administración y Finanzas.
Materiales y equipamiento
En términos de los materiales y equipamiento de la GN, existe el mismo panorama: el equipo básico proviene de las Fuerzas Armadas, con algunas adaptaciones en respuesta a la amplia gama de tareas que le corresponde a la GN.
El arma primaria de la GN es el rifle de asalto Fx-05, diseñado y fabricado por la Sedena para uso en el ejército. El arma secundaria es una pistola semiautomática de calibre 9mm marca Sig Sauer, también preferida por las Fuerzas Armadas en México. Además del equipo letal, la GN dispone de equipo de protección personal, bastones policiales y equipo de gases lacrimógenos para el control de multitudes; estos en manos de personal militar y bajo el mando operativo directo de las Fuerzas Armadas.
Finalmente, la Guardia cuenta con equipamiento bélico especializado, como los rifles de calibre .50″, diseñados para penetrar vehículos y aeronaves blindadas. A finales de 2021, la Guardia contaba con 224 rifles de calibre .50″ – 50 adquiridos en 2019 y otros 174 transferidos de la Sedena. Basado en la plataforma del fusil FX-05, la Sedena ha desarrollado la capacidad de fabricar otras armas como subametralladoras y rifles calibre .50″; de esta manera ha crecido su capacidad de incorporar más material bélico en la nueva fuerza de seguridad pública.
Estrategia y tácticas
Desde el inicio de la creación de la Guardia se expresó la intención de contar con un despliegue sistemático y permanente en toda la República Mexicana, desde nuevos cuarteles en construcción y con mayores despliegues en zonas de alta incidencia delictiva o incidentes de homicidios.
Por ley, la GN tiene 43 funciones, entre ellas auxiliar a las instituciones de seguridad pública, realizar trabajos de inteligencia e investigación, actuación en aduanas, prevención de delito en zonas fronterizas y auxilio al Instituto Nacional de Migración, realizar operaciones encubiertas, solicitar intervenciones en comunicaciones, participar en acciones de protección civil, además de “auxiliar a la Fuerza Armada permanente en el ejercicio de sus misiones”.
Si bien casi la totalidad de la GN presenta un perfil militar y cuenta con una capacitación limitada en acciones de disuasión y reacción, las tareas principales de la institución son patrullaje, retenes, operativos, tareas de seguridad en instalaciones estratégicas y estaciones migratorias. Si bien la GN realiza “acciones de proximidad social” – eventos públicos como pláticas escolares – esto no se debe confundir con el modelo de policía de proximidad; la Guardia es una fuerza desplegada desde bases militares con alta rotación de mandos y personal en las distintas regiones, de manera que no cumple con los más básicos estándares de dicho modelo.
En el último informe anual de la SSPC, se describe una fuerza con dos responsabilidades: “combatir los delitos más graves y al mismo tiempo ser subsidiaria con los gobiernos estatales y municipales, considerando las limitaciones en los estados de fuerza con los que cuentan”.
No obstante, desde el inicio de sus funciones el uso de la GN ha sido abiertamente condicionado por prioridades políticas en el nivel nacional, entre ellas la disuasión y contención al movimiento de personas migrantes, la contingencia por el virus COVID-19, la entrega de despensas y apoyos directos del Estado, operaciones de seguridad de alto perfil como el Plan Zacatecas, y el despliegue en estaciones de metro en la Ciudad de México, luego de una serie de accidentes e incidentes no aclarados. En todo lo anterior, menos el último caso, la Guardia fue desplegada al lado del ejército mexicano y a la discreción del Presidente como Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas.
No es fácil entender si la GN ha sido desplegada de forma racional, científica y estratégica, dada la inexistencia de una estrategia o mecanismo publicado por el gobierno. El escenario también se complica por el continuo despliegue del ejército y la marina, la multiplicación de tareas entre las tres fuerzas nacionales y los distintos contextos de seguridad en las entidades federativas.
En las siguientes gráficas se compara la presencia de la GN, el Ejército, la Policía Estatal y la Municipal por cada mil habitantes en las entidades federativas durante 2021, y el índice de homicidios dolosos por cada 100 mil habitantes.
En el comparativo se destacan aspectos como la baja presencia de las Fuerzas Armadas en Baja California, la entidad con la más alta concentración de homicidios dolosos y que cuenta con menos de 2 policías por cada mil habitantes. Al mismo tiempo, se desplegaron 6.73 militares por cada mil personas en Baja California Sur, a pesar de la baja cantidad de homicidios y la alta presencia de policías. Con la excepción de Colima y Quintana Roo, los estados que contaban con más fuerzas de seguridad que el promedio estatal de 4.4, tenían tasas de homicidio por debajo del promedio de 24 por 100 mil habitantes.
Sobre todo, el amplio despliegue de la GN y el Ejército contrasta con el desarrollo de las Policías Estatales, las cuales incrementaron su estado de fuerza en apenas 2 mil 147 policías entre enero de 2020 y diciembre de 2021, presentando reducciones de efectivos en 15 de las 32 entidades federativas.
Conclusiones
La primera conclusión que derivamos de nuestro análisis es que la GN, a pesar de su enorme importancia en la estrategia del gobierno, es un organismo todavía efímero. Se encuentra distribuida en distintas funciones del gobierno y su estado de fuerza se trata de un especie de engaño: las Fuerzas Armadas han desplegado de manera directa o han prestado efectivos a la GN en una proporción superior al doble de los 60 mil nuevos reclutas con los cuales contaba la Guardia a finales de 2022.
La segunda es que la GN es una fuerza militar en cuanto al origen de su personal, capacitación, cultura y organización, en el marco de la doble tendencia de la policialización de las Fuerzas Armadas y la militarización de policías civiles en México.
El resultado es que, en 2023, no existe claridad sobre el rol propio de la GN, que en gran medida funciona para suplantar a las policías estatales, dejadas en su mayoría en el debilitamiento crónico de cara a sus mandatos legales. Como resultado, la única certeza es que las Fuerzas Armadas han ampliado de manera acelerada su influencia sobre la seguridad pública en México.
