Los gobiernos de Felipe Calderón (2006 – 2012), Enrique Peña Nieto (2012 – 2018) y Andrés Manuel López Obrador (2018 – 2024) han sido destacados por el incremento en el uso de personal militar en la seguridad pública y todos han reconocido la falta de capacidad policial en el país. Por ejemplo, Peña Nieto atribuyó al deterioro en la seguridad, después de 2014, el ‘surgimiento de bandas criminales de menor tamaño, sin que existieran, en el ámbito local, las capacidades policiales necesarias para enfrentarlas con eficacia’. 

El presidente López Obrador creó la Guardia Nacional (GN) militar y llamó a las fuerzas armadas sin invertir en el mejoramiento de las instituciones policiales. Ello ha provocado que dependencias de su gobierno hayan identificado una falta de capacidad policial como un obstáculo importante. 

El Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica identifica que ‘uno de los problemas fundamentales de todas las policías, es lo restringido de los estados de fuerza en el país… la gran mayoría de las entidades y municipios no tienen el estado de fuerza necesario para cubrir adecuadamente los turnos y los sectores de vigilancia en sus ciudades y regiones.’

En esta entrada número 15 de Descifrando analizamos el (des)equilibrio de las fuerzas de seguridad civiles y militares en el país, crecientemente a favor de las segundas y hacemos ver las consecuencias de esto para la estrategia de seguridad en México.

Fortalecimiento policial versus despliegue militar

¿Cómo ha sido el balance entre la necesidad urgente de la mejora policial y la tendencia hacía la militarización? La siguiente gráfica muestra un comparativo directo entre el personal operativo de las policías municipales y estatales y el personal militar desplegado (la GN, el Ejército [SEDENA] y la Marina [SEMAR]).

La cantidad máxima de personal operativo en las policías fue alcanzada en 2015, con 133 mil 202 en el ámbito estatal y 133 mil 116 en el municipal. En 2016 se registró una caída en el estado de fuerza en ambos órdenes de gobiernos; en el caso de las policías estatales la caída puso fin al incremento anual que se había mantenido desde por lo menos 2008.

Al mismo tiempo, se incrementó de manera exponencial la cantidad de personal militar desplegado en seguridad pública, desde 40 mil 931 soldados y marinos en 2015 a 69 mil 476 en 2016. A pesar del despliegue, la cifra de homicidios cometidos en el país subió de 20 mil 762 en 2015 a 36 mil 685 en 2018, según el registro del INEGI, un aumento equivalente a 77%.

La Policía Federal fue excluida del total de policías civiles en el país presentado en la gráfica arriba, ya que por razones de seguridad negó reportar su personal operativo por vía de transparencia. El total de su personal (incluyendo personal operativo, de investigaciones e inteligencia, entre otros) disminuyó de 38 mil 285 en 2012 a 37 mil 297 en 2018. La mayoría del personal de la Policía Federal fue incorporado a la nueva Guardia Nacional en julio de 2019, una fuerza de carácter militar equipada, capacitada y operada por la Secretaría de la Defensa Nacional. 

A pesar del énfasis del Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica en la importancia de las policías municipales y la construcción de la seguridad desde el nivel local, y aun cuando las policías estatales alcanzaron su máximo histórico en 2020, con 133 mil 335 miembros, el estado de fuerza operativo de las policías municipales ha descendido desde el inicio del sexenio en 2018 y hasta 2022.

Durante los años 2018 a 2022 el gobierno reportó una cantidad de personal militar operativo no desplegado, pero involucrado en ‘actividades de apoyo a las operaciones’. Sin embargo, a partir de 2023 no se ha reportado sobre esta diferenciación ni ha quedado claro el objetivo de informar la existencia de hasta 145 mil 931 soldados y marinos desplegados en agosto de 2023. Con base en estas cifras, el total de operativos militares dedicados a la seguridad pública ya rebasa el de las fuerzas civiles. 

¿Cómo se distribuyen las fuerzas militares y civiles?

Como parte del Modelo Óptimo de la Función Policial que buscaba, entre otras métricas, incrementar el estado de fuerza de las policías en cada entidad federativa, el gobierno publicaba un conteo regular de los avances a nivel estatal.

La última publicación de cifras asociadas con el Modelo Óptimo de la Función Policial fue en diciembre de 2022. En su lugar, el Tercer Informe de la Estrategia Nacional de Seguridad Pública (2022) hace algo muy llamativo: se suma la presencia de la policía estatal, la municipal y la GN en el estado de fuerza por cada mil habitantes. 

Lo anterior, permite vislumbrar que con el retroceso del estado de fuerza policial a nivel nacional, la GN se ha posicionado como una institución suplementaria a las policías del país. 

De igual forma, otro aspecto trascendental para analizar es la omisión respecto a la presencia de los militares desplegados en seguridad pública por orden presidencial y bajo el mismo marco legal de la GN, ya que si bien existe una distribución de responsabilidades y tareas entre las fuerzas de seguridad, esta no ha sido expresada en un documento público.

En lo que refiere a la presencia de personal civil y militar a nivel estatal, al compararse se observa que ya había 11 estados con más militares que policías en 2022. Es probable que hoy hayan sido aún más, pues esta comparación excluye a la Marina que se ha negado a divulgar esta información por transparencia, no obstante  mantiene una fuerte presencia en estados como Veracruz.

¿Qué tan estratégico es el despliegue de fuerzas militares?

Desde la creación de la GN en 2019 se planteó una distribución consistente de su personal en todo el país, con mayor enfoque en zonas de alta incidencia delictiva, sobre todo el homicidio. Desde entonces, varias organizaciones e investigadores han advertido sobre las inconsistencias del despliegue de la GN y métricas de incidencia delictiva.

En la gráfica presentada a continuación se puede observar que las inconsistencias persisten incluso cuando se toma en cuenta el estado de fuerza de las policías, y también del ejército mexicano, comparado con la tasa de homicidios y femicidios en el país (aplicando el filtro se puede limitar la visualización a las fuerzas de interés, para entender mejor los balances a nivel estatal).

Por ejemplo, en 2022 Zacatecas destaca con 80.2 homicidios y feminicidios por cada 100 mil habitantes y un estado de fuerza de 2.9 agentes de seguridad por cada mil habitantes. Mientras, Tabasco presenta una tasa de 13.14 en homicidios y feminicidios y un estado de fuerza de 4.94.

Conclusiones

Los datos presentados permiten determinar que desde hace años los gobiernos civiles de los tres órdenes de gobierno, salvo excepciones, han ido abandonando la tarea esencial de fortalecer las policías en México, favoreciendo, en cambio, el desarrollo y despliegue de las fuerzas militares.

Confirmamos la falta de claridad en la estrategia detrás del despliegue de las instituciones y la distribución de tareas entre ellas. También corroboramos que no es posible interpretar y descifrar los motivos de lo anterior por varios motivos: a. Falta de transparencia; b. Problemas de organización, y c. La naturaleza propia de las fuerzas armadas que, a pesar de su despliegue en tareas de seguridad pública, no poseen las mismas características ni actúan igual que una institución policial.

Así sucede, por ejemplo, con el registro de la detención de personas civiles y el momento en el que son puestas a disposición de las autoridades correspondientes como el Ministerio Público. Durante la mayoría de 2022, cuando se hicieron las reformas legales que pasaron el control operativo de la GN a la SEDENA, aquella dejó de proporcionar datos sobre su actuación de forma completa, abierta y puntual con la Plataforma Nacional de Transparencia y en su lugar otorgó vínculos a sus informes anuales. 

Cuando se reanudó la práctica de transparencia reportaron cifras tan bajas que solo podrían ser incompletas: un informe reciente del Washington Office in Latin America (WOLA) encontró diferencias en la cantidad de personas detenidas por la Guardia durante 2022 en la información proporcionado vía transparencia (1037), en su informe anual (3007) y en Registro Nacional de Detenciones (RND) (6040). Tomando la cifra más alta para 2022 (RND) los datos indican que la GN ha reportado menos detenciones cada año desde su creación, a pesar de la expansión de su personal.

Adicionalmente, WOLA reconoce otras inconsistencias con las fuerzas armadas que evidencian más detenciones inscritas en el RND. Es importante destacar que legalmente las fuerzas armadas están obligadas a reportar en el RND al igual que muchas otras instituciones, sin embargo, la práctica se encuentra muy alejada de ello.

Mientras no haya claridad sobre la naturaleza de la colaboración entre fuerzas militares y civiles, o de los casos frecuentes en que los militares operan sin el acompañamiento civil y en violación al marco legal que regula su actuar, no habrá entendimiento ni transparencia básica sobre la estrategia de seguridad en México.